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Vers la définition d’un cadre pour l’Union européenne relatif à l’exploitation de l’information émanant du secteur public : réponse du GFII à la consultation de la Commission européenne

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Vers la définition d’un cadre pour l’Union européenne relatif à l’exploitation de l’information émanant du secteur public

1. Introduction

La consultation proposée par la Commission Européenne a le mérite de reposer les termes du débat de la diffusion des données publiques.Contrairement aux précédents textes émis, elle propose une approche économique, et non plus uniquement une approche citoyenne, de cette question.

Si l’objectif fondamental est en effet d’apporter l’information aux citoyens, aux institutions, aux entreprises et à l’ensemble des acteurs socio-économiques, en garantissant au mieux la pérennité des sources et de la diffusion ainsi que l’égalité d’accès, un autre objectif important est de développer le marché de l’information.

2. La directive est-elle l’instrument qui convient ?

Dans ce cadre, le GFII soutient les initiatives permettant d’accroître les possibilités d’une réutilisation des ressources de l’information émanant du secteur public en Europe, mais une directive ne semble pas l’outil le plus adapté, compte tenu de la diversité des champs d’applications.

La communication de la Commission ne présente pas d’arguments pour justifier la rédaction d’une directive. Au demeurant, les idées développées par la Commission européenne reposent uniquement sur des exemples tirés du secteur de l’information économique et non pas des secteurs juridiques ou techniques.

Si une directive est tout de même proposée, il convient que le texte suggère un socle de principes directeurs, l’établissement d’un cadre général qui permettra une analyse spécifique au cas par cas tenant compte de la situation propre à chaque secteur ou à chaque pays.

La directive ne doit pas être trop restrictive :

• afin de tenir compte des probables évolutions technologiques,
• afin de tenir compte des évolutions culturelles qui peuvent nécessiter d’intégrer dans le champ des données publiques, des données qui ne sont pas considérées comme telles pour l’instant,
• afin de tenir compte de l’hétérogénéité des situations dans les différents pays européens et dans les différents secteurs, concernant la collecte et la diffusion des données publiques ; on observe en effet des différences notables dans la définition des données publiques d’un pays à l’autre, avec des pratiques qui diffèrent,
• afin de tenir compte de l’hétérogénéité des situations dans les différents secteurs.

Par ailleurs, il serait souhaitable que la Commission Européenne applique ces principes à ses propres données.

3. La définition des données publiques

Le GFII souhaite parler de "données" plutôt que de "document", ce dernier terme étant trop ambiguë.

En France, la notion de "données essentielles" nourrit la réflexion. Cette notion, définie dans le rapport Mandelkern, remis au gouvernement français en 1999, permet d’isoler les données "dont la mise à disposition est une conditions indispensable à l’exercice des droits du citoyen, ainsi que ceux des étrangers résidant sur notre sol".

Cette notion étant au cœur du débat sur la diffusion des données publiques en France, il serait intéressant de l’intégrer au débat européen.

 

4. La définition de principes directeurs

Trois logiques se rencontrent autour du débat de la diffusion des données publiques : la logique administrative, la logique du marché, et la logique gouvernementale (décisions politiques) : il y a confrontation, complémentarité et ambiguïté entre elles.

Un certain nombre de points font maintenant en France l’objet d’un large consensus des acteurs concernés. Sans préjuger des acquis constitués par ailleurs, les acquis du droit français peuvent procurer des lignes directrices.

 

4.1. Le cadre de l’intervention de l’Etat

Il convient de clarifier le rôle de l’Etat, tout en soulignant que la mission de l’Etat est évolutive et variable dans son contenu suivant les secteurs, mais que l’Etat ne doit pas être juge et partie. Le texte de la consultation n’insiste pas assez sur ces différentes logiques, qui peuvent être contradictoires.

L’Etat agit :

• dans sa mission de service public pour la diffusion des données publiques essentielles, avec éventuellement des opérateurs privés (concession, licence...) ;
• comme un des acteurs du jeu concurrentiel : il commercialise et diffuse des données essentielles et non essentielles ;
• comme régulateur : il vérifie la position d’égale concurrence entre les différents acteurs du secteur.

Quelques principes de base peuvent être définis :

• L’Etat doit définir la portée de son action,
• Lorsqu’il se comporte comme fournisseur de matières premières, il doit fournir ses données de manière équitable à tous les acteurs du marché,
• Lorsque l’administration intervient dans le secteur concurrentiel, elle doit en observer les règles. Les acquis importants du droit de la concurrence doivent être exploités dans les différents domaines sur lesquels porte ce droit, c’est-à-dire sur toutes les modalités d’accès au marché : financières, techniques, d’usage....

4.2. Tarification

L’ensemble des acteurs de l’industrie de l’information est demandeur d’une plus grande transparence dans l’établissement des tarifications.

Les entreprises privées qui diffusent des données à partir de fonds publics n’ont pas à supporter les coûts de collecte et de traitement, notamment lorsque la production de ces données fait partie intégrante de la mission de service public de ces administrations. Dans ce cas, le calcul des frais imputés aux rediffuseurs ne doit pas prendre en compte les coûts de collecte, mais les coûts marginaux de production, les coûts de production spécifique le cas échéant, de mise à disposition et de diffusion des données.

Quelques principes en matière pourraient être par ailleurs rappelés :

• La rémunération des droits de propriété intellectuelle générés par l’administration peut être envisagée au cas par cas et correspondre à un droit d’auteur, à la production de bases de données etc. Le prix ne peut être abusif . Si l’opérateur public agit sur un marché de diffusion des données où existent des concurrents, la question de l’égalité de traitement doit être posée. L’opérateur public ne doit pas fixer un tarif sans tenir compte de l’existence d’un marché, et notamment il doit éviter toute tarification qui relèverait d’une pratique de dumping.
• L’égalité des opérateurs n’impose pas des conditions d’exploitation identiques.
• La gratuité n’est en rien obligatoire. Pour définir la tarification, droit de la concurrence et droit de la propriété intellectuelle doivent se combiner.
• La différenciation dans l’usage justifie une différenciation tarifaire ; celle-ci doit être justifiée par une cause objective. Il faut donc définir précisément les règles concernant les usages. Il importe aussi de maintenir une neutralité dans la mise à disposition des données et d’éviter toute discrimination entre acteurs. Tout traitement différencié doit être justifié par une cause objective.

Concernant les principes de tarification (forfaits, pourcentages sur le chiffre d’affaire...) les approches doivent être sectorielles : le pourcentage sur le chiffre d’affaires des sociétés devrait être évité lorsque l’organisme public se trouve en position de concurrence avec les sociétés privées ; une tarification forfaitaire trop élevée est par ailleurs défavorable aux nouveaux entrants ou aux petites entreprises.

Concernant les délais de mise à disposition, trois semaines semblent un délai trop court pour les fonds ayant des volumes importants. Il serait préférable de mentionner "un délai raisonnable en fonction des volumes des fonds concernés".

4.3. Liberté d’exploitation et qualité

Les garanties de qualité s’imposent à tous, Etat et acteurs privés.

L’Etat doit publier les garanties de qualité de ses propres données.

Quand la données est déclassée, il ne faut pas de contrôle a posteriori, mais la publication de normes de qualité et une garantie d’intégrité.

Il ne faut pas, sous prétexte de respect de charte de qualité, proposer des coûts de licences prohibitifs susceptibles de décourager de nouveaux entrants

4.4. La nécessité d’approches sectorielles

Il convient de privilégier un pragmatisme sectoriel en fonction des besoins du marché et des besoins citoyens.

La Commission devrait faciliter une politique d’échanges de bonnes pratiques, secteur par secteur.

 

5. La nécessité de mécanismes : une instance de médiation dans chaque pays

Il serait souhaitable de mettre en place une instance de médiation, dans chaque pays.

Les instances de médiation, qui pourraient voir le jour dans les différents pays membres, comprendraient des représentants des secteurs public et privé.

Ces instances devraient permettre :

- d’interpeller si besoin est les administrations,

- de gérer les conflits éventuels,

- de prendre en compte des évolutions techniques et culturelles, en émettant des recommandations,

- d’accumuler les expériences et de dégager de nouveaux principes directeurs.

La Commission Européenne pourrait organiser les échanges entre les différentes structures de ce type.