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Séminaire organisé par le groupe inter-associations
"Diffusion des Données Publiques" (ACSEL-AFIGEO-GESTE-FIGEC-GFII-SPDG)
Vendredi 19 novembre 2004
Assemblée Nationale
Ouverture et introduction des débats,
Patrice Martin-Lalande, Député, Co-Président du groupe d’études de l’Assemblée Nationale sur internet, technologies de l’information et de la communication et commerce électronique
Présentation des orientations concernant la transposition de la Directive en France,
Jacques Sauret, Directeur de l’Agence pour le Développement de l’Administration Electronique
Table ronde : L’accès et les exceptions
Georges Bertrand, Directeur des Etudes, Urbatique
Thierry Bonfils, rapporteur à la Commission d’accès aux documents administratifs, chargé de mission à l’inspection générale de la Ville de Paris
Jean-Yves Chérot, Professeur à l’Université d’Aix-Marseille III
Xavier Leclerc, Délégué à la protection des données, Experian
Nathalie Mallet-Poujol, Chargée de recherche, ERCIM-CNRS
Maurice Ronai, Chercheur, Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales
Animateur : Norbert Paquel, Canope
Table ronde : La tarification et la régulation
Michel Bazex, Professeur, Université Paris X-Nanterre, Avocat associé au Cabinet Flecheux et Associés
François Duvernet, Inspecteur Général de l’aviation civile et de la météorologie
Loïc Minvielle, Directeur Général, BIL et Vice-Président, FIGEC
Yves Riallant, Secrétaire général, AFIGEO
Benoît Tabaka, Chargé de mission, Forum des droits sur l’Internet
Animateur : Michel Vajou, MV Etudes et Conseil
Synthèse et présentation des propositions du groupe inter-associations
Maître Jean Martin, Avocat à la Cour
Serge Chambaud, Président du GFII, accueille les participants à ce séminaire, organisé par 5 associations : ACSEL, AFIGEO, GESTE, GFII, FIGEC, SPDG, sur le thème de la réutilisation des données publiques. Ce séminaire se tient à l’Assemblée Nationale grâce au soutien de Monsieur le député Patrice Martin-Lalande, Député et co-président du groupe d’étude de l’Assemblée Nationale sur Internet, technologies de la communication et de l’information et commerce électronique.
Ouverture et introduction des débats,
Patrice Martin-Lalande, Député, Co-Président du groupe d’études de l’Assemblée Nationale sur internet, technologies de l’information et de la communication et commerce électronique
Patrice Martin-Lalande ouvre la séance et accueille les participants au nom de l’Assemblée Nationale et du groupe d’études co-présidé par André Santini, Patrick Bloche et Patrice Martin-Lalande depuis quelques années.
De nombreuses lois ont été votées cette année concernant les télécommunications, l’Internet et l’audiovisuel. Concernant la réutilisation des données publiques, la transposition se fera par voie d’ordonnance, par le biais d’une loi d’habilitation. C’est donc le gouvernement qui définira le contenu précis du texte, mais les députés auront l’occasion de s’intéresser par d’autres voies au contenu de ces dispositions, lors par exemple de l’examen de la loi sur le droit d’auteur.
La réutilisation des données publiques est, pour nous tous, un enjeu majeur. Les données publiques constituent un capital stratégique pour notre vie collective ; dans ce sens l’Assemblée Nationale se devait d’accueillir ce séminaire pour y réfléchir.
Les données publiques sont un bien collectif stratégique : beaucoup d’aspects de notre vie collective, sur les plans économique, culturel et de l’information sont directement liés à la détention, au traitement et à la mise à disposition du grand public de données informatives, et l’Etat dans toutes ses composantes constitue une source très importante d’informations.
Il serait scandaleux que ces données ne soient pas mieux exploitées : elles sont un bien collectif et constituent une richesse nationale.
Nous sommes tous constructeurs de cette richesse nationale à travers les enquêtes, les formulaires à remplir...
Il est normal qu’il y ait un retour de ces informations pour l’administration, bien sûr, mais aussi pour l’ensemble de nos concitoyens.
L’Assemblée Nationale est un lieu très approprié pour parler de la réutilisation des données publiques car ce problème appelle des solutions essayant d’équilibrer un certain nombre de préoccupations qui ne sont pas forcément convergentes : les préoccupations de l’administration, du secteur privé et du citoyen. L’Assemblée Nationale essaie de concilier ces différentes positions tout au long de son travail législatif.
Il faut assurer le droit du public à l’information sur des données non confidentielles (c’est une question de démocratie administrative). Il faut permettre au service public d’accomplir sa mission, y compris dans certains cas jusqu’à la diffusion. Mais, il faut que le service public accomplisse sa mission et rien que sa mission car, parfois, d’autres acteurs peuvent mieux remplir une mission d’intérêt général que le service public, pour la diffusion des données publiques.
Il faut assurer aussi, en mettant sur la place publique, ces données publiques, le contrôle maximum de l’action de l’administration. C’est une question de démocratie car c’est par la connaissance de ces informations, par la transparence de l’action de l’administration, que le contrôle démocratique peut se faire. La fonction de contrôle de l’Assemblée Nationale prend de plus en plus d’importance : la loi organique sur la loi de finances en est un bon exemple.
Cette fonction de contrôle suppose pour être réalisée pleinement que soient versées au dossier sur la place publique le maximum d’informations.
Il faut trouver un équilibre entre les préoccupations de l’administration et les autres intérêts collectifs, y compris du secteur privé.
Le secteur privé a une valeur ajoutée irremplaçable à apporter dans la diffusion et la commercialisation des données. Nous devons veiller à une égalité d’accès entre les différents partenaires privés par rapport à la source de ces informations, une transparence des procédures, des prix non prohibitifs...pour la définition, la mise en œuvre et le respect de cet équilibre.
Nous avons connu cela dans d’autres domaines, comme dans les télécommunications et l’audiovisuel pour l’ouverture des marchés à la concurrence : l’intérêt général y a trouvé son compte.
Dans le domaine de la réutilisation des données publiques, l’intérêt général y trouvera aussi son compte.
Serge Chambaud remercie le Député Patrice Martin-Lalande.
Il rappelle que le gouvernement a choisi de transposer la directive par voie d’ordonnance. L’ADAE est chargé d’établir ce projet. En parallèle, le groupe inter-associations a travaillé pour alimenter la réflexion sur le sujet et faire en sorte que les préoccupations des professionnels soient prises en compte. Le projet des associations concernant la transposition de la directive a été distribué en début de séance.
Serge Chambaud remercie Jacques Sauret, Directeur de l’ADAE, d’avoir accepté de présenter l’état de la réflexion au sein de l’ADAE lors de ce séminaire.
Présentation des orientations concernant la transposition de la Directive en France,
Jacques Sauret, Directeur de l’Agence pour le Développement de l’Administration Electronique
Serge Chambaud remercie Jacques Sauret, Directeur de l’ADAE, d’avoir accepté de présenter l’état de la réflexion au sein de l’ADAE lors de ce séminaire.
Jacques Sauret remercie l’ensemble des associations de l’organisation de ce débat, sur un sujet aussi riche.
L’ADAE est chargée de coordonner les travaux interministériels sur le sujet. L’objectif de cette intervention est de présenter les enjeux, les débats en cours et ce que l’ADAE propose.
Il n’y a pas eu de réunions interministérielles : les orientations du gouvernement en la matière ne pourront donc pas être communiquées à ce séminaire.
Jacques Sauret tient à préciser que les propositions de l’ADAE pourraient être invalidées par des décisions ultérieures.
La question de la réutilisation des données publiques est indissociable de l’accès au document public : l’accès au document administratif est régi par la loi CADA de juillet 1978. Ce dispositif est complété par la Directive de novembre 2003 sur la réutilisation des données publiques.
Cette question a été un des premiers éléments de débat au sein du groupe constitué par l’ADAE, qui s’est réunit 7 fois depuis novembre 2003.
La loi d’habilitation modifiée, qui est en passe d’être adoptée, indique que "le gouvernement est habilité à fixer le cadre juridique relatif à l’accès, à la réutilisation et à la diffusion des données publiques, notamment en transposant la directive".
Une habilitation est une capacité à faire, mais pas une obligation à faire.
Le premier débat est : doit-on réétudier à plat la loi de 1978 pour l’adapter en fonction de la réutilisation ou doit-on se cantonner à la transposition de la directive (sans s’occuper de l’accès) ?
Le deuxième champ de discussion : les conditions de réutilisation, les différents dispositifs.
Le troisième champ de discussion : la question de la régulation. L’organe régulateur : la CADA, un autre organisme, le juge, le Conseil de la concurrence ... ?
Dernier point : les questions liées à la tarification, entre gratuité totale et le coût complet plus un retour sur investissement raisonnable (plafond mentionné dans la directive)...avec aussi la capacité de moduler suivant des catégories d’utilisateurs...
Où mettre les curseurs au niveau de la loi ?
Le périmètre : les liens entre accès et réutilisation
Les périmètres des deux textes (Loi CADA et la directive) sont différents à plusieurs titres :
La définition d’un document
La loi CADA définit ce qu’est un document administratif et ce que n’est pas un document administratif (actes des assemblées parlementaires, les avis du Conseil d’Etat et des juridictions administratives, les documents de la Cour des Comptes ...).
La directive a une vision extrêmement large du document : ensemble des informations produites par des administrations au sens large du terme.
Le champ d’application de la directive
Il ne concerne pas les documents dont la fourniture est une activité qui ne relève pas de la mission de service public, alors que la loi CADA s’adresse à tout type de document.
Faut-il faire converger ces deux périmètres ou les laisser séparés ?
Si on les laisse séparés, il y a une possible dérive : une entité qui voudrait accéder à une information à des fins de réutilisation n’obtenant pas dans des conditions satisfaisantes les documents au titre de la réutilisation, pourrait les redemander au titre de l’accès au coût de production.
L’ADAE souhaite que les règles soient claires : un document pour être accessible doit être communicable.
Il faut se caler sur la loi CADA : je peux accéder à un document indépendamment de la finalité. Si je veux en faire quelque chose d’autre que mon accès en tant que citoyen ou entreprise citoyenne, j’entre dans le domaine de la réutilisation.
Sur ce point, il y a une nécessité d’arbitrage politique.
A-t-on une cohérence d’ensemble dans le flux accès/ réutilisation ou considère-t-on qu’il s’agit de deux dispositifs absolument distincts avec des éléments qui ne sont pas traités dans un cas ou l’autre ?
L’ADAE n’a pas voulu reprendre la notion de données publiques essentielles et propose une vision générale et cohérente entre utilisation et réutilisation.
Les conditions de réutilisation
La CADA s’interdit de demander la finalité de la demande.
En cas de recours, la CADA examine si la demande est légitime et donne son avis : la personne peut ensuite saisir le juge.
L’ADAE propose que l’on informe l’usager a priori pour qu’il soit éclairé lorsqu’il fait sa demande au titre de l’accès : on lui indique les conditions. S’il fait une demande à des fins de réutilisation, les règles peuvent être différentes pour des raisons de tarification, de droit d’usage...
Il faut également que cela soit simple pour l’administration. L’ADAE suggère l’adoption du processus de licence (cf. le click and use britannique : l’usager est informé des conditions de ré-utilisation, en terme d’intégrité, de mention de l’auteur...).
Si l’administration n’indique rien : la réutilisation est gratuite et libre dans les conditions définies dans l’ordonnance. Il ne faut pas imposer des licences aux administrations qui n’en ont pas besoin.
La licence a pour but notamment de protéger les intérêts patrimoniaux ou commerciaux des administrations.
L’organe régulateur
Le débat rejoint le thème de l’accès et la réutilisation : comment contrôler le dispositif ?
Ce sujet n’a pas encore été débattu formellement dans le cadre du groupe de travail.
La première option envisagée est d’estimer que la CADA n’est pas structurée et n’a pas l’expérience pour examiner les conditions tarifaires : il faudrait alors modifier la composition de la CADA.
Le Conseil de la concurrence n’est pas adapté : sa compétence est de savoir si les règles de la concurrence sont respectées et non pas de faire une évaluation des niveaux tarifaires demandés.
On peut créer un autre "machin" spécifiquement chargé de faire une évaluation du niveau tarifaire : une structure de plus n’est pas dans l’air du temps, il faudrait en déterminer la composition, les conditions de fonctionnement ...
On peut aussi laisser faire le juge : si il y a contestation, le juge donne son point de vue, tranche et, de façon jurisprudentielle, permet aux acteurs de savoir ce qu’il en est.
Bruno Lasserre du Conseil d’Etat, qui a été consulté, indique que le recours au juge ne peut pas constituer une bonne solution.
En effet, les administrations ont besoin de visibilité, d’orientation pour savoir comment fixer certains coûts, se positionner. Il est pertinent qu’il y ait une instance de conseil avant le contentieux pour discuter.
Le juge d’un tribunal administratif n’a pas forcément la compétence nécessaire en matière tarifaire. Le processus est purement écrit : le juge, contrairement à la CADA, ne peut organiser des débats contradictoires avant contentieux.
Le temps que la jurisprudence se crée, il se passera des années et au final ce sera le Conseil d’Etat qui tranchera.
La préconisation de Bruno Lasserre, qui sera soumise au groupe interministériel, est d’élargir les compétences de la CADA qui compte déjà des membres de la Cour des comptes en y ajoutant des personnes ayant des compétences économiques.
La CADA est bien formée sur la partie accès ; elle devra rénover son corpus de réflexion sur la partie réutilisation, ce qui permet d’avoir des débats contradictoires entre acheteurs (publics ou privés) et les administrations. Sur la base de compétences et de procédures peu formalisées, des échanges et l’élaboration d’une doctrine pourront intervenir.
Si cet arbitrage n’aboutit pas, le juge tranchera avec l’avis préalable argumenté de la CADA et à partir d’un dossier qui aura été constitué.
Il n’y a pas de décision à ce stade ; ce sont des éléments de débats sur un sujet complexe.
La tarification
La tarification est l’enjeu essentiel du sujet.
La directive permet d’aller de la gratuité totale jusqu’à la prise en compte du coût complet avec retour sur investissement raisonnable.
Cela nécessite une comptabilité analytique et la possibilité de faire une différentiation suivant des catégories d’utilisateurs (le journalisme, la recherche, l’enseignement, l’usage final, l’usage à des fins de commercialisation).
Jacques Sauret présente les orientations proposées par l’ADAE, mais qui n’ont pas été encore actées par l’ensemble du groupe de travail.
Quelle est la nature des coûts que l’on peut facturer ?
les coûts de mise à disposition : la collecte des informations, leur mise en base de données,
les coûts de reproduction et de diffusion,
la valeur ajoutée liée au droit de propriété intellectuelle, dans un cadre de réutilisation.
L’ADAE propose de se caler sur la loi CADA et la circulaire Balladur : ce qui est collecté sur argent public n’a pas vocation à être facturé.
Quelle que soit l’utilisation ultérieure, on ne fait pas payer ce coût de collecte et de constitution des fonds (cf. doctrine INSEE).
Sur la reproduction et la diffusion, le coût réel doit être pris en compte (cf. CADA) : on ne peut demander à une administration de mettre en forme de façon particulière, qui serait trop coûteuse. En revanche, la reproduction sous forme papier est facturée à l’utilisateur. Sur Internet, le coût marginal de diffusion étant proche de zéro, c’est la gratuité qui prédomine.
Quand il y a du travail à façon, le contribuable n’a pas à payer cet élément : le coût du travail à façon doit être facturé à l’utilisateur (cf. INSEE).
Concernant la réutilisation en tant que telle, deux scénarios sont possibles :
Le premier scénario a pour but de permettre une réutilisation la plus large possible.
On s’intéresse non pas à la finalité de la réutilisation, mais à la nature du document : le document est produit ou non dans le cadre d’une mission de service public ?
S’il est produit dans le cadre d’une mission de service public, il est réutilisable au coût précédent de mise à disposition.
S’il n’est pas produit dans le cadre d’une mission de service public, il peut être facturé au coût complet, y compris pour le coût de collecte.
La règle se cale sur la nature du document et non pas sur la nature du demandeur.
Cela va à l’encontre de beaucoup de pratiques des établissements publics ayant une activité commerciale.
C’est un dispositif simple, mais la décision politique finale n’ira peut-être pas jusque là.
L’autre scénario, préconisé par l’ADAE, distingue si l’administration travaille dans le cadre ou non de sa mission de service public et s’intéresse au demandeur et aux conditions de la demande.
Si l’administration qui détient la donnée est dans le cadre de sa mission de service public et qu’une administration fait une demande de réutilisation dans le cadre d’une mission de service public, l’ADAE propose la gratuité pour l’échange entre ces administrations (seul le coût de transmission est payant).
En revanche, si il s’agit du secteur privé ou d’une administration intervenant en dehors de sa mission de service public, les règles de non discrimination doivent s’appliquer : l’administration a la capacité de facturer ses droits de propriété intellectuelle sur la base d’un investissement raisonnable (sans tenir compte des coûts de collecte).
Les données personnelles
La directive précise que les règles à fixer en droit français doivent respecter impérativement les règles concernant l’accès et la réutilisation des données personnelles.
Depuis la loi d’août sur Informatique et libertés, la loi actuelle prévoit que la personne concernée doit donner son accord systématiquement si l’utilisation souhaitée de cette donnée ne correspond pas à la finalité du premier traitement.
Cela interdit toute utilisation de toute base de données, annuaire, liste électorale, cadastre...
La question est posée : l’ADAE engage les discussions sur ce sujet avec la CNIL.
Questions de la salle
Michel Vajou, rédacteur de la Dépêche du GFII et Directeur de MV Etudes et Conseil
S’agissant d’une réutilisation à des fins commerciales, la préconisation de l’ADAE serait la facturation des coûts de mise à disposition et la rémunération d’un facteur de droit de propriété intellectuelle.
Il semble dangereux d’attacher la facturation au droit de la propriété intellectuelle : en effet, celui qui est détenteur des droits n’est pas obligé de concéder l’usage des données qu’il détient.
N’est-ce pas contradictoire à l’obligation de mise à disposition qui est préconisé par la directive ?
Jacques Sauret
On ne mentionnera pas dans l’ordonnance de droits de propriété intellectuelle : on parlera d’un tarif de droit de réutilisation.
Se pose aussi le problème suivant : si une information est réutilisée, y a-t-il un droit de suite pour verser des droits sur la chaîne des utilisateurs ?
Le droit de propriété intellectuelle est évoqué dans la structuration des coûts : le droit de rétribution sur la valeur ajoutée apportée par l’administration.
Georges Bertrand, Directeur des études, Urbatique
Beaucoup de points restent en suspens. La solution de ces différentes approches pourra prendre un certain temps.
Avez-vous l’espoir de tenir le calendrier ?
Jacques Sauret
Nous avons bon espoir de tenir le calendrier (juin 2005). Les enjeux sont bien cernés, les alternatives sont connues. Il manque une décision politique. Le gouvernement doit trancher. Les règles d’arbitrage seront ainsi respectées par tout le monde.
Au-delà de ces principes actés dans l’ordonnance, les vrais sujets seront au niveau réglementaire. Cela doit se faire secteur par secteur.
Maurice Ronai, Chercheur, Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales
Le second type de rémunération est il fondé sur le droit d’auteur de l’Etat ? Le droit d’auteur de l’Etat sur les données publiques repose sur des bases fragiles.
Jacques Sauret
Il y a un projet de loi en cours d’élaboration sur le droit d’auteur, notamment au sein de l’administration. Nous ne sommes pas forcés de nous appuyer sur la notion de propriété intellectuelle : il y a une rétribution naturelle dès lors qu’elle est raisonnable. Cette notion de raisonnable est de l’ordre du décret.
Il semble intéressant qu’il y ait une instance qui puisse juger l’aspect raisonnable dans la pratique.
Maître Jean Martin, Avocat à la cour
Concernant la propriété intellectuelle, si la rémunération du troisième niveau n’est pas définie, c’est instituer une sorte de taxation sur un bien public et pour l’utilisation d’un bien public.
Si on définit clairement une propriété intellectuelle, c’est un nid à contentieux, sachant que la Cour de justice des communautés européennes vient de prendre une série de décisions limitant le droit sui generis des producteurs de bases de données. Comment arbitrer ?
Une autre question : n’y a-t-il pas un risque de considérer que la non-facturation des coûts de collecte, parce que payés par les citoyens, est une sorte d’aide d’Etat aux opérateurs qui exploiteront ces données à titre purement commercial, lorsqu’il s’agit d’une réutilisation commerciale des données.
N’est-ce pas une subvention déguisée ?
Jacques Sauret
Sur le premier point, l’orientation de l’ADAE est de considérer la rémunération demandée comme une redevance pour service rendu, suivant la doctrine de l’INSEE. Les jurisprudences du Conseil d’Etat confortent la possibilité pour les administrations d’avoir des éléments de facturation. Sur Météo France, des doctrines existent.
Concernant le deuxième point, la directive prévoit la possibilité d’aller jusqu’au plafond des coûts complets, mais n’interdit pas qu’il y ait graduation.
Jérôme Lefevre, Infotrafic
Qu’en est-il des données produites par des sociétés privées dans le cadre d’une délégation de service public ? Par exemple, des sociétés d’économie mixte comme les autoroutes ?
Jacques Sauret
Sur ce sujet, on transpose intégralement la directive. Il faut s’y référer.
Maître Louis De Gaulle, Avocat à la Cour
Au-delà du principe, il y a un choix politique :
est-ce que l’on autorise l’administration à se rémunérer ou pas ?
est-ce qu’il s’agit d’une taxe ou non ?
y a-t-il des droits de propriété intellectuelle (ce qui reviendrait à une nouvelle taxation) ?
Se pose aussi le problème de la véritable capacité de l’administration à fixer ce qu’est une vraie rémunération. L’administration n’a pas de comptabilité analytique.
Il est impossible aujourd’hui de déterminer les coûts de revient, de production, de diffusion si l’autorisation est donnée à l’administration de prendre une marge légitime, pour qu’elle puisse rediffuser dans de bonnes conditions. Mais, si on autorise l’administration à jouer le rôle d’une entreprise privée, elle doit alors utiliser les outils du privé avec une comptabilité permettant un vrai contrôle.
Jacques Sauret
La proposition de l’ADAE est de ne pas facturer les coûts de collecte quand on est dans une mission de service public. Concernant les coûts de diffusion, cela se calcule.
Le coût de réutilisation est plutôt une redevance sur service rendu. On n’est pas dans une taxation masquée sur le sujet.
Quand on est en dehors du champ des missions de service public, les administrations doivent avoir une comptabilité analytique et il n’est pas raisonnable que le contribuable paie.
Henri Hugel, Communauté urbaine de Strasbourg
Les échanges entre les administrations seraient gratuits. Vous avez cité les données cadastrales.
Les collectivités locales, en tant que plus grands producteurs d’informations géographiques, produisent des informations qui pourraient être réutilisées par l’Etat (mise à jour du bâti, adresses postales).
Nous sommes inquiets car cela pourrait signifier un transfert de charges de l’Etat vers les collectivités locales.
Jacques Sauret
La question des données géographiques est au cœur des débats : l’IGN est légitimement inquiet sur les conséquences liées aux propositions de l’ADAE.
Il pourrait y avoir des exceptions sur ce champ. C’est un champ d’application important car beaucoup de services seront fondés sur des données géolocalisées. Ces applications font intervenir des producteurs variés : collectivités territoriales, services de l’Etat, services sociaux ...
Comment faire en sorte qu’il y ait une bonne interconnexion de ces informations dans des conditions simples d’échanges et d’emploi pour favoriser le développement de tels services qui seront très utiles pour les citoyens, la vie locale, la vie économique... ?
C’est un sujet d’opposition frontale entre l’ADAE, l’IGN et le ministère de l’Equipement.
L’ADAE est favorable à un échange le plus large, le plus simple et le moins coûteux pour qu’il n’y ait pas de gestion administrative coûteuse.
Nous attendons des arbitrages.
Table ronde : L’accès et les exceptions
Georges Bertrand, Directeur des Etudes, Urbatique
Thierry Bonfils, rapporteur à la Commission d’accès aux documents administratifs, chargé de mission à l’inspection générale de la Ville de Paris
Jean-Yves Chérot, Professeur à l’Université d’Aix-Marseille III
Xavier Leclerc, Délégué à la protection des données, Experian
Nathalie Mallet-Poujol, Chargée de recherche, ERCIM-CNRS
Maurice Ronai, Chercheur, Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales
Animateur : Norbert Paquel, Canope
Norbert Paquel, Consultant, Canope
Cette table ronde va nous permettre de discuter de l’accès.
Il propose aux intervenants de la table ronde de se présenter.
Nathalie Mallet-Poujol, Chargée de recherche, ERCIM-CNRS
Auteur d’une thèse sur la commercialisation des banques de données en 1988.
A l’époque, on s’interrogeait sur le principe de disponibilité des données publiques.
Maurice Ronai, Chercheur, Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales
A été chargé de mission à la Mission interministérielle de l’information scientifique et technique et ensuite au Commissariat au Plan.
Il semble important d’aborder le sujet dans l’aspect réutilisation et valorisation sur le marché mais aussi la dimension accès pour le citoyen. Un troisième axe concerne la diffusion des données publiques comme un des aspects de la réforme des services de l’Etat (l’échange de données entre administrations a été absente des débats sur la diffusion des données publiques dans les années 80 -90).
Xavier Leclerq, délégué à la protection des données chez Experian
Délégué Général de l’Association Française des Correspondants en données personnelles.
Spécialiste de la protection des données privées.
La Loi Informatique et Libertés n’est pas contradictoire à l’accès aux données publiques. Comme beaucoup de documents administratifs contiennent des données à caractère personnel, il est primordial de s’attaquer à cette question avant même la question des coûts.
Jean-Yves Chérot, Professeur à l’Université d’Aix-Marseille III
Dirige le "Laboratoire de théorie du droit", enseigne le droit de l’Union européenne et le droit public économique ; Anime un "groupe de travail" sur la réutilisation des informations du secteur public.
Thierry Bonfils, rapporteur à la Commission d’accès aux documents administratifs, chargé de mission à l’inspection générale de la Ville de Paris
L’intérêt pour notre commission sont les conditions d’accès aux documents administratifs : il faut veiller avant tout à ce que les conditions d’accès définies précédemment ne soient pas bouleversées par cette directive et sa transposition.
Georges Bertrand, Directeur des Etudes, Urbatique
Consultant en système d’information géographique.
Dans notre secteur, il y a un consensus pour penser que les niveaux de coût et la faible disponibilité des données géographiques publiques sont une des raisons du sous-développement de notre secteur économique en France.
Il a réalisé des études pour le CNIG, des collectivités locales, le BRGM, l’ONF, le Ministère de l’Ecologie sur les questions de tarification des données, d’accès et de diffusion.
Le résultat de ces études montre qu’il y a une grande complexité des textes avec de nombreuses contradictions entre ces textes. Les choses sont extrêmement difficiles actuellement. On attend de la transposition de la directive d’avoir une approche d’ensemble de l’accès et de la diffusion.
Il est nécessaire de bien préciser les obligations des producteurs d’information et que les utilisateurs soient informés.
Norbert Paquel
Un point important est le développement du marché de l’information. Le premier point à discuter est la définition du champ des données publiques. Il est parfois difficile de distinguer ce qui est service public ou non, ce qui est industriel ou commercial ou non. Comment concilier un aspect commercial avec une mission de service public ?
Jean-Yves Chérot
Comme l’a indiqué Jacques Sauret, l’ordonnance à venir se calera sur la directive "réutilisation". La directive emploie un vocabulaire communautaire qui n’est pas habituel en droit français. Le secteur public y est définir de telle sorte qu’il englobe naturellement l’Etat, et les collectivités territoriales mais aussi ce que la directive réutilisation appelle, en reprenant le vocabulaire déjà utilisé dans les directives relatives aux marchés publics, les "organismes de droit public". Cette notion n’a pas de correspondance directe en droit français. Les organismes de droit public au sens communautaire peuvent être des personnes morales qualifiées en droit interne de personnes de droit privé. Une société locale d’économie mixte peut ainsi être considérée comme un organisme de droit public si elle répond par ailleurs aux critères définis par les directives communautaires pour être qualifiée d’ODP. Il faut que l’organisme soit crée spécifiquement en vue de répondre à un besoin d’intérêt général autre qu’industriel et commercial et qu’il soit sous le contrôle de la puissance publique.
La question la plus difficile est de se demander quand une entité est créée spécifiquement en vue d’un service d’intérêt général autre qu’industriel et commercial.
Ce qui est clair, c’est que l’on ne peut pas assimiler organismes de droit public au sens communautaire et services publics administratifs du droit français pas plus que l’on peut considérer que les établissements publics dits en droit interne "industriels et commerciaux" sont nécessairement hors du champ des organismes de droit public au sens communautaire. De nombreux EPIC ont été créés spécifiquement en vue d’exercer un service d’intérêt général autre qu’industriel et commercial. Ils seront dans le champ de l’ordonnance "réutilisation".
Pour éviter toute difficulté de transposition, on peut recommander que la future ordonnance qui transposera la directive "réutilisation" se borne pour définir son champ d’application organique à utiliser les termes de la directive et non pas les termes français. En particulier, il faut éviter de recourir aux termes tels que celui de "service public administratif". Pour déterminer le champ d’application, il faudra se reporter à l’importante jurisprudence que la Cour de justice a déjà eu l’occasion de développer sur l’interprétation de cette notion d’organisme de droit public et qui en l’état permet de régler la plupart des questions que l’on peut se poser. Une solution utile pourrait consister à annexer à l’ordonnance une liste, non exhaustive, des organismes soumis à son champ d’application.
Le problème se posera aussi pour les documents lorsqu’ils ne sont pas produits dans le cadre des missions de service public.
Jacques Sauret
La transposition sera plus large : on parlera de tout document produit au niveau administratif.
Georges Bertrand
La notion autre qu’industrielle et commerciale pose problème. Les juristes peuvent donner des réponses. Mais, c’est beaucoup moins évident pour le producteur et l’utilisateur.
Dans le domaine géographique, les gestionnaires de réseau disposent de très nombreuses données, certains sont publics (gestion en régie : la directive s’applique), mais une partie de la gestion du réseau est déléguée : ce sont des activités plutôt industrielle et commerciale (distribution de l’eau, électricité, gaz ...).
Cela doit être clairement écrit pour éviter d’avoir à lire l’ensemble de la jurisprudence.
Jean-Yves Chérot
Il y a une solution qui consiste à lister des entités qui relèvent du champ sans que cette liste ne soit exhaustive.
La Cour de justice des communautés indique qu’une Imprimerie nationale a été créée dans un but autre qu’industriel et commercial.
C’est le moment de la création et le but de la création qui comptent. Le volume des activités industrielles et commerciales d’une entité qui a été crée spécifiquement pour satisfaire un besoin d’intérêt autre qu’industriel et commercial n’entre pas en compte.
EDF et GDF seraient hors du champ de l’ordonnance.
Les sociétés d’autoroutes seraient dans le champ, car elles ont été créées pour des missions autres qu’industrielles et commerciales.
Nathalie Mallet-Poujol
La directive est incitative. Elle ne propose que des règles minimales : les Etats membres peuvent aller au-delà.
Concernant les sociétés délégataires d’une mission de service public à caractère industriel et commercial, c’est un choix politique qui doit être pris d’intégrer ou non ce type d’entreprises dans le champ de la future ordonnance. Le projet soumis par l’ADAE reste très neutre puisque il ne touche que la mission de service public.
Doit-on rester à une interprétation très restrictive de la directive ou va-t-on au-delà et les sociétés délégataires seraient également concernées par le champ de la directive ?
Si on envisage cette version extensive (position prônée par le Forum des Droits sur l’Internet), il faudrait un verrou de sécurité, que l’on retrouve en aval sur les positions d’exclusivité (on peut accorder une diffusion exclusive pour des motifs d’intérêt général). En amont, il faudrait protéger dans certains cas leur situation d’éventuel monopole : ne pas aller à l’encontre de la sécurité financière d’une entreprise ou contre l’intérêt général.
Il faudrait mettre un verrou sur des exceptions possibles.
Norbert Paquel
Il y a le problème de la transparence. Il est difficile pour une société concession d’avoir une transparence complète de la comptabilité, par rapport à ses concurrents.
C’est un problème pratique qui peut se poser.
Nathalie Mallet-Poujol
Si on écarte du champ de la future ordonnance ces sociétés, elles pourraient être tenues de diffuser certaines données pour ne pas être accusées d’abus de position dominante (cf. Conseil de la concurrence).
Cf. arrêt IMS Health (en matière de propriété intellectuelle).
On commence à avoir un équilibre intéressant : le refus n’est abusif que s’il fait obstacle à l’apparition d’un produit nouveau pour lequel il existe une demande potentielle des consommateurs sur un marché dérivé.
Maître Louis De Gaulle
La décision IMS est un soulagement, mais de l’autre côté la décision de la Commission dans l’affaire Microsoft dit le contraire. C’est une décision de principe qui oblige Microsoft à divulguer ses protocoles d’interface de ses serveurs Windows à ses concurrents pour leur permettre de le concurrencer sur ce marché.
La deuxième réflexion est qu’il faut se préoccuper de l’accès et du partage des données de l’administration par le plus grand nombre (c’est la vocation de l’Etat) : il faut donner accès le plus largement possible à ces données (sauf sécurité nationale). La seule vraie question est la tarification.
Il faut rappeler le principe : une information publique doit être accessible par tous même si elle est générée par un délégataire privé du service public.
Christian Blondin, Météo France
La survie économique des acteurs est essentielle. Ils ont une mission de service public : toute directive qui irait à l’encontre de leur existence sur le plan économique serait préoccupante. De ce point de vue là, il faut faire en sorte que la circulation des données produites se fasse dans des conditions qui garantissent un équilibre effectif entre les ressources et les dépenses, par le biais par exemple d’une comptabilité analytique.
La proclamation que tout organisme public ou privé ayant une mission de service public doit rendre ses données accessibles est dangereuse : certains organismes ont des missions de sécurité, de défense. Ils relèvent du domaine régalien.
Et toute activité entrant dans un champ concurrentielle doit préserver d’une part l’absence de position dominante et d’autre part le respect de la concurrence, y compris pour les établissements publics.
Il faut mettre des garde-fous.
Norbert Paquel
Qu’est-ce qu’une donnée accessible ? Est-ce que le fait qu’elle soit utilisée justifie une réutilisation ?
Jean-Yves Chérot
Dans la directive (voir le considérant 9), il n’y aucune obligation d’autoriser la réutilisation d’un document. Même si un document est accessible, cela ne donne pas le droit de le réutiliser.
La directive laisse aux administrations la liberté d’accorder une licence de réutilisation, alors que dans le projet de loi sur la société de l’information (LSI), tout ce qui était accessible était réutilisable.
Ce qui est accessible est ce qui relève de l’article 6 de la loi CADA. Mais cela ne veut pas dire que le document soit réutilisable. La loi CADA précise également que dès qu’un document est publié ou diffusé il ne rentre plus dans le champ de la loi CADA.
Il faut donc préciser dans l’ordonnance qu’un document publié ou diffusé n’est pas exclut de la liberté de réutilisation.
Georges Bertrand
On ne pas faire un automatisme entre accessibilité et réutilisation car la réutilisation brimerait l’accessibilité.
Le régime de la loi 1978 est excellent du point de vue de l’accès qui n’est pas réduit par notamment les droits de propriété intellectuelle. Même si un document appartient à quelqu’un d’autre, vous devez donner accès mais vous n’avez aucun droit de réutilisation ce qui est logique. Si vous créez un droit de réutilisation, on oublie tout document sur lequel il y a des droits de propriété intellectuelle de tiers. De même pour les données personnelles. Il est très important de dissocier accessibilité et réutilisation.
Il faut souligner la complexité de l’accessibilité. Il y a des règles d’accès variées et différentes qui s’appliquent à des documents administratifs mais qui vont aussi s’appliquer, par exemple :
Tout cela constitue des régimes différents les uns des autres. On ne pas faire comme si seule la loi CADA existe. Au Ministère de l’Ecologie, la plupart des documents ont le caractère de document administratif, de document environnemental, de document juridique. S’y appliquent des réglementations différentes. Il faut synthétiser tous les textes pour avoir une législation claire et réutilisable.
Maurice Ronai
Il aurait été utile de reprendre les travaux du plan, de la commission Mandelkern sur la notion de donnée publique essentielle. Il est dommage de ne pas récupérer ce texte pour clarifier ce point d’autant plus que le périmètre de l’instance de régulation qui pourrait être mise en place pourrait inclure la clarification de ce que sont les données publiques essentielles.
Sur l’accessibilité, on peut s’interroger sur les formats. Le texte de la directive est assez vague sur cette question : accessibilité pour le public et accessibilité pour les acteurs économiques qui souhaiteraient réexploiter ces données. Dans la loi pour la confiance dans l’économie numérique, le législateur a rajouté deux amendements qui portaient sur l’obligation faite aux éditeurs et opérateurs de commerce électronique de publier leurs données sous des formats ouverts et des standards ouverts.
Nathalie Mallet-Poujol
Il serait intéressant, pour une fois, de reprendre l’article 6 de la loi CADA qui est le meilleur article concernant les exceptions sans référer à l’article 6. Cet article sature les hypothèses d’exceptions. Touefois, il convient de retirer les données personnelles et les données liées à la vie privée qui subordonnent la rediffusion et la réutilisation à un certain nombre de conditions.
Xavier Leclerq
On doit ajouter une problématique supplémentaire : avant de savoir si des données sont accessibles, il faudrait savoir quelles sont les données disponibles. Pour cela, il est nécessaire de mettre en place des répertoires avec les données disponibles, ce qui était déjà recommandé par la loi CADA.
On peut ensuite traiter des données personnelles. Il existe d’autres techniques présentées par le Forum des Droits sur l’Internet et par la CNIL, comme l’anonymisation.
Norbert Paquel
L’administration dispose de données personnelles dont le traitement suppose un travail d’anonymisation, souvent confié à un opérateur. Quels sont les moyens juridiques et techniques de faire passer des bases de données contenant des informations personnelles vers des bases de données accessibles ?
Xavier Leclerq
La loi Informatique et Liberté n’exclut pas l’accès aux données à caractère personnel mais donne des directives sur leur utilisation. Il ne faut pas que les administrations puissent se cacher derrière cette loi pour donner au secteur privé un moyen de les anonymiser et de les utiliser commercialement. C’est le côté Portée-Atteinte à la vie privée qui est important et primordial.
Ex// Anonymisation du fichier des immatriculations. Qui le fait ? Je veux le faire pour offrir un service au consommateur pour les véhicules d’occasion en Angleterre. On a seulement besoin seulement du numéro de la plaque et des informations concernant la vie du véhicule. Or, en France, on ne peut pas accéder à ce fichier car l’administration ne va pas elle-même l’anonymiser. Au-delà des différentes législations en vigueur, on a créé des exceptions de par la loi : le secteur automobile est autorisé à accéder à ce fichier.
Denis Berthault
Le secteur public pourrait vous confier cette mission d’anonymiser ces bases de données dans le cadre d’un marché public mais, à ce moment là, le fichier est rendu accessible à l’ensemble du marché.
Wassim Boutanos, mission juridique de l’ADAE
On a rencontré deux représentants de la Commission Européenne à qui on a demandé d’une part comment protéger l’individu au travers des données personnelles et d’autre part comment réutiliser ces informations. On n’a obtenu aucune réponse concrète de mise en oeuvre, leur discours étant de dire qu’il s’agissait de 2 sujets bien distincts et qu’il n’y avait pas débat.
L’élément de réponse obtenu cependant est qu’en aucune façon la donnée personnelle ne doit pas empêcher la réutilisation.
L’anonymisation est un procédé que l’on connaît. Il reste un moyen mais n’est pas le moyen absolu dans la mesure où un bon nombre de fichiers anonymisés perdraient de leur intérêt.
Xavier Leclerq
Les autres moyens sont les extractions de fichiers, des répertoires (comme l’annuaire téléphonique : liste orange chez France Télécom). Le Forum des Droits sur l’Internet a émis, dans son rapport 2003, beaucoup d’idées sur les moyens possibles.
Wassim Boutanos
Sur l’exemple du fichier des immatriculations en France, vous ne pouvez pas le faire parce qu’au sens de la CNIL le numéro de la plaque est une donnée nominative. Les données personnelles, au sens de la CNIL, ne se limitent pas au nom et prénom de la personne.
Xavier Leclerq
La CNIL a une considération un peu stricte en la matière. On peut envisager des solutions, notamment une reprise dans une recommandation du groupe de l’article 29 sur la difficulté de recoupement ce qui va peut-être rendre la CNIL plus souple.
Norbert Paquel
Il faut dans chaque cas étudier de près la possibilité d’inférence et d’identification indirecte. Exemple typique : dans les hôpitaux, le fait que l’on pouvait, après une première communication à la presse de résumé de sortie, retrouver par un résumé anonyme ce qu’avait été cette personne. Il y a un coût assez lourd pour gérer et transformer des fichiers pour qu’ils ne puissent pas être utilisés de manière indirecte.
Jean-Yves Chérot
Ne faudrait-il pas bousculer le système actuel : loi CADA sur l’accessibilité d’une donnée, loi CNIL pour le traitement de la donnée ? Dans le contexte de la réutilisation, au moment de l’accès, vous allez devoir justifier son utilisation. La distinction entre accès et traitement ne fonctionne plus. Un problème de régulation va se poser.
Georges Bertrand
Dans la loi Informatique et Libertés et la loi CADA, il est prévu qu’en ce qui concerne l’accès les principes de restriction, de finalité ne s’appliquent pas, droits d’accès encadrés par l’article 6 précisant que cela ne doit pas portée atteinte à la vie privée. Nous ne sommes pas dans le cadre de l’utilisation. C’est un régime spécial car il y a besoin de gérer des impératifs qui vont dans des sens opposés.
Thierry Bonfils
La situation entre données accessibles ou non n’est pas aussi tranchée : il y a, par exemple, les documents non accessibles à l’ensemble de la population et accessibles aux personnes mises en cause.
En ce qui concerne la passerelle CADA-CNIL, la création d’un organe régulateur ou médiateur ne ferait qu’augmenter la complexité pour les utilisateurs.
Norbert Paquel
Il y a dans les propositions de transposition de la directive une exception pour les organismes culturels et ceux d’enseignement ce qui est contradictoire au reste de la directive qui met l’accent sur la mission et non la nature de l’organisme.
Jean-Yves Chérot
Dans le cadre des universités, il faudrait peut-être distinguer ce qui est diffusable et ce qui ne peut pas l’être. Ce n’est pas l’objet principal de ces réformes. On peut éventuellement y revenir plus tard.
Xavier Leclerq
Pourquoi cette exception et pas d’autre ?
Jean-Yves Chérot
Il faudrait voir les conditions de rédaction de la directive.
Maurice Ronai
Il serait intéressant de savoir sur la base de quel raisonnement les universités et les artistes ont eu ces exceptions. L’hypothèse est que l’on est dans un domaine où s’exerce pleinement le droit d’auteur ce qui n’est pas évident pour les autres gisements de données publiques.
Le hasard rapproche deux événements : le colloque d’aujourd’hui et le fait que soit rendu publique la version française des licences creative commons qui permettent aux auteurs, créateurs d’organiser l’accès et de définir le régime d’autorisation à leurs créations. Les licences click and use envisagées dans la directive et dans le projet de transposition gagneraient à s’inspirer de la philosophie de ces licences creative commons c’est-à-dire ne pas s’intéresser uniquement à la réutilisation commerciale mais l’utilisation par l’ensemble des usagers.
Jean-Yves Chérot
La question que l’on doit aborder est celle de la propriété intellectuelle. Ce qui pose problème est qu’il n’a jamais été jugé que les personnes publiques disposent sur ces bases de données de véritables droits d’auteur. En tous cas la jurisprudence n’est pas claire, de telle sorte que l’on peut hésiter sur le champ d’application du droit d’auteur en l’espèce.
On ne peut pas fonctionner sur l’idée d’une tarification basée sur la notion de droit d’auteur lorsqu’il n’y en a pas. On retomberait alors sur la notion de service rendu ce qui impliquerait une tarification très limitée car on ne peut tarifer en dehors du coût pour l’administration de service rendu.
Norbert Paquel
Cette exclusion est là parce qu’on n’a pas réglé le problème de tout ce qui dans ces organismes est couvert par le droit d’auteur et par les relations entre l’employé et l’institution. Si on essaie de le régler, la transposition de la directive prendra des retards importants.
Maître Louis De Gaulle
Sur le droit d’auteur, il n’y a pas de vide comme vous l’évoquez. Le Conseil d’Etat, en 1996, a jugé que l’INSEE était titulaire de droits d’auteur sur ces bases de données et, dans l’arrêt de 2002, il a reconnu que l’INSEE était titulaire de droits sui generis sur les bases de données. On ne peut pas mieux dire que l’Etat a la possibilité d’avoir des droits d’auteur. Quant au droit d’auteur des fonctionnaires, il n’y a pas de réglementation. Si ce droit est reconnu, il y aura un problème de réutilisation des données publiques.
Georges Bertrand
Il y a contradiction complète entre le code de la propriété intellectuelle et les règles d’accès. Le premier texte dit que l’auteur est maître et rien ne doit lui être imposé (or on lui impose) et que la rémunération des droits patrimoniaux doit être proportionnelle et non forfaitaire.
Sur les exclusions, il faut limiter au maximum les domaines car cela pose autant de problèmes que de limites entre les domaines.
Norbert Paquel
Comment doit-on identifier ce que l’on peut publier ? Comment doit-on faire un répertoire ?
Xavier Leclerq
Ce répertoire est déjà imposé par la loi CADA, article 9.
Norbert Paquel
Oui mais est-ce que cela est faisable ? Un répertoire nécessite un minimum de transparence.
Xavier Leclerq
Le secteur privé doit se poser quelques questions s’il veut utiliser ces données : où l’information est disponible ? sous quel format est-elle disponible ? à qui je m’adresse ? ...
Il serait intéressant de savoir où les administrations ont des difficultés ? On peut peut-être les aider.
Michel Vajou
Des répertoires exhaustifs de données publiques accessibles existent en Angleterre.
Il est précisé dans leur transposition en article 1 qu’il n’y a pas de crown copyright sur les données créées sur fonds publics.
Maître Jean Martin
On peut se demander qui du texte sur les données publiques ou du texte sur l’accès aux documents administratifs va primer.
Georges Bertrand
Il est frappant de voir la dissymétrie entre la protection des données personnelles où on des instances de régulation très forte, un dispositif pénal dissuasif et la mise en place de lois qui ne prévoient pas de sanctions en cas d’infraction. La CADA n’a pas de moyens de sanctions.
Wassim Boutanos
La question de l’existence du répertoire ne se pose pas : il faudra le mettre en place. Par contre, celle de sa mise en place technique, oui.
En ce qui concerne l’éparpillement des règles d’accès. Il est vrai que beaucoup de textes de loi en parle : il faut renvoyer à l’article 1 du projet de loi habilitant le gouvernement à simplifier le droit qui va harmoniser les règles d’accès aux données administratives. On essaie de faire en sorte que la question d’une hiérarchisation ne se pose pas.
François Salgé, secrétaire général du CNIG
Dans la sphère de l’environnement, on commence à savoir ce que l’on peut faire (cf. Convention d’Aarhus).
A partir de la reconnaissance du rôle important de l’administrateur de données géographiques, la mise en place d’un répertoire s’est faite naturellement car sa première tâche consiste à connaître ce dont il dispose. Peut-être faut-il peser sur la création de rôles de ce type-là.
Table ronde : La tarification et la régulation
Michel Bazex, Professeur, Université Paris X-Nanterre, Avocat associé au Cabinet Flecheux et Associés
François Duvernet, Inspecteur Général de l’aviation civile et de la météorologie
Loïc Minvielle, Directeur Général, BIL et Vice-Président, FIGEC
Yves Riallant, Secrétaire général, AFIGEO
Benoît Tabaka, Chargé de mission, Forum des droits sur l’Internet
Animateur : Michel Vajou, MV Etudes et Conseil
Michel Vajou présente les intervenants à la table ronde.
Michel Bazex, professeur de droit public à l’université de paris X Nanterre et avocat associé au cabinet Flecheux, a connu un certain nombre de contentieux dont le contentieux CEGEDIM-INSEE ou les contentieux avec les gestionnaires des abonnés aux listes de téléphone.
François Duvernet, de l’inspection générale de l’aviation civile et de la météorologie, lors de ses fonctions antérieures à Météo France, a dû prendre en compte la dimension internationale dans les échanges de données publiques.
Loïc Minvielle, Directeur Général du groupe BIL et Vice-Président de la Figec, association des fournisseurs d’information de solvabilité, industrie qui utilise de façon intensive la donnée publique, donnera un point de vue d’industriel utilisateur.
Yves Riallant, Secrétaire Général de l’AFIGEO, association française de l’information géographique qui associe les fournisseurs d’information géographique et les utilisateurs de cette information et qui a eu l’originalité dès 1998 de resituer la question de l’accès aux données publiques dans une approche macro-économique globale.
>Benoît Tabaka, chargé de mission au Forum des Droits sur l’Internet qui, en coordination avec l’ADAE, a été chargé d’éclairer un certain nombre de points en vue des futures ordonnances.
Cette séance est la seule et dernière occasion de confronter la réflexion conduite par Jacques Sauret à l’intérieur des administrations et des messages venus de l’industrie de l’information qui, pour 30 à 50 % de son chiffre d’affaires, le réalise sur des produits qui réexploitent la donnée publique.
Il convient de se concentrer sur les quelques messages qui, à ce stade la préparation du texte, il est important de délivrer.
Tarification
Michel Vajou
Le problème de la tarification a été à la principale source de contentieux élevés, larvés ou actés par l’intervention des tribunaux. Souvent, ces contentieux ont été bordés par le droit de la concurrence lorsque le producteur de la donnée publique intervenait aussi sur le marché final de la donnée soit en direct soit par délégation. La problématique de la tarification se pose indépendamment du fait que le producteur intervient sur le marché.
La question récurrente dans la rédaction du projet inter-associations de transposition de la directive a été la tarification de la donnée publique : doit-elle être forfaitaire (assimilée à la vente d’une matière première informationnelle) ou intégrer des éléments variables et sur la base de quelle légitimité ?
Dans le cas d’une tarification forfaitaire, les acteurs industriels posent la question de savoir pourquoi le producteur public serait intéressé à la valeur ajoutée et au dynamisme commercial d’une société de droit privé au travers d’une redevance sur le chiffre d’affaires.
Il est vrai aussi qu’un mode de tarification uniquement assise sur une redevance, en ce qu’elle abaisse le coût fixe de la donnée, permet à de nouveaux entrants d’intervenir sur le marché.
Implicitement, cette question nous amène à l’insuffisance de réflexion sur les bases juridiques mêmes de cette tarification : propriété intellectuelle ou non, cession d’un bien immatériel donc acte de vente ou licence d’usage (facteur de rémunération proportionnel à l’usage) qui est aujourd’hui la norme.
Cette réflexion juridique de base sous-tend la réflexion.
La directive dit que la tarification doit être orientée vers les coûts, c’est-à-dire que les producteurs publics sont légitimés à recouvrer tout ou partie de leurs coûts dans la mesure du socle de coût qu’ils ont consenti, augmenté d’un facteur de juste retour sur investissement.
- Une telle tarification est-elle possible ? Il est relativement facile de cerner les coûts de mise à disposition, mais pas les autres coûts.
- Est-ce que qu’une telle tarification est souhaitable ? Ne doit-elle pas viser à orienter une politique publique de développement du marché de l’information ? Le rapport Lengagne (2001) sur la donnée géographique montrait bien que les politiques tarifaires appliquées par l’IGN étaient optimales pour l’institut mais pas pour le développement global d’un marché de la donnée géographique et qu’au final l’Etat n’y trouvait pas son compte.
- Est-il judicieux d’enfermer dans des principes tarifaires uniques des filières de données publiques qui sont assez hétérogènes, les missions de service public n’étant pas les mêmes ?
Yves Riallant
La légitimité de l’AFIGEO vient de la parution de ce livre blanc qui a précédé le rapport Lengagne. L’importance de l’information géographique devait souder notre communauté plutôt que fonder des réglementations particulières. Aujourd’hui, on reste sans grand texte ou étude universitaire sur ce sujet.
Avant de parler de tarif ou de régulation, l’AFIGEO s’est attaché à savoir quels étaient les éléments de droit, sur quoi fonder l’accès à l’information géographique pour en déterminer derrière le tarif et les modes de régulation. Les textes sur les données environnementales, la convention d’Aarhus permettent de déterminer quelles sont les données qui sont libres d’accès et pour lesquelles il y a une réutilisation possible de la part des usagers.
Par contre, il y a des manques en ce qui concerne les partenaires locaux que sont les collectivités territoriales. Si ils disparaissent de la réflexion, des difficultés sont à prévoir. Il convient de trouver un texte qui légitime l’action des collectivités territoriales notamment pour la collecte d’information et décrivant leur relation naturelle avec les partenaires locaux.
Les services de l’Etat ont des missions de service public. Il ne faut qu’ils soient entravés dans l’exercice de leur mission par des difficultés qu’ils auraient à régler au cas par cas. Il faut que soit signaler dans le texte cette portée à connaissance sans contraintes.
La directive Inspire s’impose aux usagers plutôt qu’aux producteurs de données. C’est une ardente obligation à s’organiser. La création d’un référentiel n’est pas fait pour simplifier le travail du producteur national mais permet aux usagers de s’entendre pour être interopérables et pour que les deniers publics soient utilisés au mieux. Les 6 grands principes de la directive Inspire doivent animer la communauté des usagers de l’information géographique.
Une fois que l’on a cadré ce problème de cette façon, on arrive au tarif au travers d’un contrat d’objectifs et de moyens. Lorsque l’Etat aura pris en compte l’ensemble de ces textes et que les usagers se seront organisés au travers d’activités en local, on pourra avoir des règles du jeu claires qui satisferont utilisateurs et fournisseurs d’information.
Il est regrettable qu’aujourd’hui, ce soit dans un affrontement que se trouve la solution.
Michel Vajou
Sur le problème des principes fondamentaux juridiques du tarif, il convient de rapprocher Loïc Minvielle de Michel Bazex.
La FIGEC a une position très claire : la tarification des données publiques ne devrait pas inclure un facteur proportionnel au chiffre d’affaires du réexploitant. Est-ce que cette position est soutenable en droit ?
Michel Bazex
Le droit (textes de loi, jurisprudence) fournit des éléments pour la tarification.
Règle 1 : la jurisprudence du Conseil d’Etat autorise les personnes publiques qui rendent des services à faire payer des redevances qui sont la contrepartie des coûts du service rendu (arrêt 1958 qui dit que l’administration ne peut pas faire de bénéfices). Mais, dans une économie de marché, on ne peut pas faire de racisme à l’encontre des opérateurs sur le marché. Si une personne publique rend des services marchands, il n’y a aucune raison qu’elle ne fasse pas payer.
Règle 2 : la jurisprudence du Conseil d’Etat autorise les personnes publiques à faire payer un droit d’auteur. Cela résulte de l’arrêt Société direct Mail Promotion de 1996.
Le problème est de savoir si ce droit d’auteur va à l’administration ou au fonctionnaire. D’après la jurisprudence du Conseil d’Etat, puisque la création est le fait des moyens du service, le fait qu’elle ait été une création individuelle est inopérant.
Règle 3 : d’après le droit de la concurrence, la redevance ne doit pas être une pratique anticoncurrentielle.
C’est le cas de l’affaire Cegedim qui reste cependant un cas particulier : l’administration est, à la fois, fournisseur d’un service au grand public et concurrente sur un autre marché. Il ne peut pas y avoir l’effet de ciseaux tarifaires : les concurrents qui utilisent les données de l’administration, quand ils prennent en considération leurs coûts, se trouvent dans l’impossibilité de faire une marge et donc de pénétrer sur le marché.
Règle 4 qui reste une règle à mettre en place : dès lors qu’une administration, à côté de sa mission de service public, exerce des activités concurrentielles, elle doit mettre en place une comptabilité analytique pour éviter les subventions croisées. C’est consacré ponctuellement par plusieurs décisions de la Commission Européenne et par le Conseil d’Etat.
Michel Vajou
L’orientation de l’ADAE est la facturation à l’euro-euro des coûts de mise à disposition et non pas des coûts de constitution du gisement informationnel plus redevance dont on ne comprenait pas si elle rémunérait un droit de propriété intellectuelle ou non.
La question essentielle est celle du droit de propriété intellectuelle que détiennent ou non les administrations.
Loïc Minvielle
D’un point de vue juridique, il n’y a pas de réponse tranchée sur la nature du type de redevances qui pourraient être perçues. Historiquement, la redevance est plutôt assise sur des notions de coûts mais pas forcément sur des notions de chiffre d’affaires réalisé par un prestataire qui apporte une valeur ajoutée et qui est ensuite taxée sur cette valeur ajoutée.
La position défendue par la FIGEC est celle d’une fourniture qui doit être payée. Il n’est pas question que l’administration fournisse un service gratuit au secteur privé car c’est le gage qu’il continue d’investir sur le marché. Il est donc normal de payer une somme pour le service rendu. Mais cette somme n’est pas liée à l’usage qui en sera fait par la suite.
Michel Bazex
En matière de redevance pour utilisation du domaine public, le code du domaine public de l’Etat assied la redevance sur la dimension de l’occupation et sur le chiffre d’affaires de l’occupant.
Michel Vajou
La FIGEC se dit prête à payer pour que l’administration soit en mesure de fournir une information mise à jour. Est-elle prête à participer aux coûts d’investissement en amont ?
Loïc Minvielle
La FIGEC souhaite un service de diffusion efficace. L’administration a mis en place un processus de collecte d’informations pour des besoins pour sa mission. Mais la mission de diffuser ces informations vers des acteurs du monde privé selon des technologies et des processus qui ne sont pas dans le cadre des missions de l’administration. Pour ce service de diffusion, il y a souhait que les investissements puissent être pérennes dans le temps et garantis et qu’il y ait un lien financier entre les utilisateurs et l’administration productrice.
François Duvernet
Dans le cadre des données météorologiques, la tarification est soumise à des conditions liées à la nature de l’activité. La météo est une activité à forte composante scientifique. La recherche fait partie intégrante de son travail. C’est pour cela qu’entre météorologistes tout le monde est d’accord pour que les données soient fournies gratuitement pour tous les usages de recherche et d’enseignement.
La météo exerce une activité dans un contexte international. Il faut s’assurer d’un échange de données gratuit entre pays. Cette situation doit être maintenue et renforcée. Cela établit donc des conditions aux limites pour la tarification. Cet échange libre et gratuit peut parfois poser problème. Exemple : dans le cas d’un service météo dans un pays du Tiers monde qui fait péniblement des mesures météo. Lorsqu’une société privée étrangère vient conquérir le marché de sa télévision, la visibilité du service météo local disparaît et les pouvoirs publics ne voient plus l’intérêt de payer pour un service météo dans le pays puisque les prévisions arrivent par des ondes étrangères.
L’organisation météorologique mondiale a discuté beaucoup de ce type de situations et a abouti à un compromis sur l’échange de données entre pays, la "résolution 40". Elle distingue deux catégories de données : les données dites essentielles dans le domaine public et les données échangeables librement entre services météo, mais avec des conditions à leur exportation. En Europe, elles sont données librement à condition qu’elles ne soient pas réexportées dans un cadre commercial. Cette résolution, adoptée par l’organisation météorologique mondiale, a été votée à l’unanimité en 1995.
Michel Vajou
Le débat au sein de l’organisation météorologique mondiale abouti en sériant un peu mieux les problèmes. Est-ce que cette question des bases juridiques du tarif ne pourrait pas avancer si on distinguait le fait qu’une base de données produite en marge d’un acte administratif n’est pas exactement équivalente à celle produite dans le cadre d’obligations de publicité légale ou à celle résultant d’un effort original de production de données ? Ne pourrait-on pas distinguer différents cas pour pouvoir trancher sur le problème du droit de propriété intellectuelle ?
Benoît Tabaka
Il n’y a pas de gratuité par défaut.
Un des éléments essentiels de la tarification est la transparence. La comptabilité analytique est imposée normalement aux éditeurs publics depuis une circulaire de 1998, même si, pour le moment, c’est difficile à mettre en œuvre.
Sur la question du coût, le Forum des Droits sur l’Internet prend en compte le coût marginal, c’est-à-dire le coût de mise à disposition de la donnée, en faisant référence de plus au coût incrémental qui correspond au coût de mise à disposition de la donnée et au coût de formatage de la donnée dans une logique bien particulière.
Sur la question du droit d’auteur, le Conseil d’Etat reconnaît l’existence de celui-ci sur la donnée publique du moment qu’il y a œuvre.
Il n’y a pas de droit d’auteur sur la donnée brute "juridique" (ce qui est exclue par la jurisprudence).
Le droit d’auteur ne s’applique pas s’il n’y a pas caractère original à la donnée (cas de certaines photographies de l’IGN prises à intervalles réguliers).
Dès lors qu’une base de données n’a pas connu un investissement substantiel, elle devrait être dépourvu de toute protection par le droit sui generis.
Michel Vajou
Est-ce que la décision du Conseil d’Etat qui instaurait ce droit d’auteur des administrations sur les droits qu’elles produisent fait référence à la nature de la donnée ?
Michel Bazex
Il faudrait voir le texte.
Maître Louis de Gaulle
L’effort récompense les droits d’auteur.
Le Conseil d’Etat a peut-être tiré la notion de droit d’auteur pour anticiper et donner une protection par le droit d’auteur à ce qui allait avoir une protection par le biais du droit sui generis qui récompensait plus l’investissement économique que la création à proprement parler.
Michel Vajou
Peut-on introduire une rupture par rapport à la ligne définie par le Conseil d’Etat en 1996 ?
Jean-Yves Chérot
L’habilitation donnée par le Parlement au gouvernement ne permettra pas de développer cette réflexion.
Michel Vajou
On ne peut pas écrire dans les ordonnances que la rémunération est forcément forfaitaire.
Jean-Yves Chérot
Puisque l’habilitation porte sur la tarification, les principes de tarification vont y figurer.
Michel Vajou
Si la tarification repose sur les droits de propriété intellectuelle, on ne peut pas légiférer.
Jean-Yves Chérot
Il faut préciser que le Conseil d’Etat ne parle pas de droit d’auteur mais de droit privatif, dans l’arrêt Cegedim en particulier.
François Salgé
La tarification forfaitaire enlève un degré de liberté à l’administration qui est de fixer un droit d’entrée minimum et ensuite de compenser par le chiffre d’affaire l’activité elle-même. On peut parler éventuellement de tarification variable plafonnée : une partie fixe au départ, faible pour inciter l’entreprise à investir et si cela génère des revenus, une partie variable jusqu’à un certain plafond.
Une tarification uniquement forfaitaire est un peu trop stricte. Il y a la possibilité par les pouvoirs publics et, en particulier, dans les services liés à l’information et à la société de l’information d’être incitatif à l’investissement privé. Dire que c’est uniquement forfaitaire peut risquer de tout bloquer.
Loïc Minvielle
Il y a d’autres possibilités que d’être bloqué entre le tout forfaitaire unique sur un seul pallier et la redevance sur le chiffre d’affaires. Il y a des exemples aujourd’hui qui fonctionnent avec des systèmes forfaitaires qui peuvent être graduels qui permettent à des nouveaux acteurs d’entrer sur le marché.
On a d’autres exemples de tarification de redevances fondées sur l’utilisation de l’information vue depuis son point d’entrée et non pas depuis son point de sortie qui est le chiffre d’affaires. Dans ce cas, les systèmes sont lourds à mettre en place mais ce système est moins injuste que taxer le chiffre d’affaires, c’est-à-dire taxer la valeur ajoutée apportée à l’information.
Il faut garder en mémoire que le rôle de l’administration est de faciliter l’éclosion d’un marché, de faire en sorte que l’information qu’elle livre puisse être mise à disposition d’acteurs qui développent un marché mais son rôle n’est pas de subventionner ce marché en tant que tel. Il faut que les conditions dans lesquelles elle livre son information permettent aux acteurs, éventuellement nouveaux, de venir mais ceux-ci prennent leur propre risque et font évoluer le marché avec leurs idées.
Georges Bertrand
Il y a un problème de maturité du marché : dans beaucoup de secteurs, le marché est toujours émergent.
Michel Vajou
Quelquefois l’optimum tarifaire du point de vue du producteur de la donnée publique n’est pas l’optimum tarifaire du point de vue du développement du marché de l’information.
Jean-Yves Chérot
L’article 6 de la directive rend impossible la participation au chiffre d’affaires : lorsque les redevances sont prélevées, le total des recettes provenant de la fourniture et des autorisations de réutilisation ne dépassent pas leur coût de collecte, de production et de diffusion tout en permettant un retour sur investissement de l’administration. En aucun cas, on ne met en place la possibilité de prélèvement d’une redevance sur les recettes de la valeur ajoutée de l’entreprise.
Michel Vajou
C’est un point qui a été abordé dans les discussions du groupe inter-associations. Une position est ressortie : puisque c’est orienté vers les coûts, cela ne peut pas être proportionnel au chiffre d’affaires. Mais on s’aperçoit que ce n’est pas forcément vrai. Sur un marché très mature comme celui de l’information de solvabilité où on connaît aujourd’hui les trois acteurs qui tiennent le marché français de la réexploitation de ces données, on pourrait déterminer la structure des coûts et répartir ces coûts au prorata du chiffre d’affaires de ces acteurs. Le principe de l’orientation vers les coûts n’est pas contradictoire au principe de redevance sur le chiffre d’affaires, même si un élément proportionnel est moins facile à manier dans une logique de recouvrement des coûts.
Henri Hugel
Il faut souligner la position des usagers dans un cas bien particulier où un service peut lui être rendu par deux organismes publics différents : il risque d’être confronté à des tarifs différents. Est-ce à lui d’arbitrer la façon dont les administrations se comportent.
Exemple :
Benoît Tabaka
La directive fixe un principe de "financement" de la réexploitation mais elle précise bien avant "sans préjudice aux dispositions relatives au droit d’auteur, aux droits voisins". On peut tout à fait imaginer en plus du maximum fixé par la directive un delta proportionnel au chiffre d’affaires car c’est prévu par la directive et ses considérants.
L’autre élément qu’il faut avoir en tête est le principe financier qui risque d’être posé. Comme le prépare l’ADAE, on peut prévoir une rédaction neutre sans faire référence à la notion de propriété intellectuelle et autre. On peut imaginer un acteur public pouvant intégrer un système de rémunération forfaitaire incluant tous les aspects, propriété intellectuelle comprise, car il peut décider de ne percevoir aucun revenu à ce titre. Certes, cela peut porter préjudice à certaines administrations car la propriété intellectuelle peut être un moteur.
Michel Vajou
La question est quelle est la nature fondamentalement des droits qui ouvre droit à réutilisation ou non. Si on met l’accent sur le fait que le producteur de donnée est détenteur de droit lié à la propriété intellectuelle, il en découle un certain nombre de conséquences, c’est tout.
Est-il judicieux de vouloir définir des principes uniques de tarification alors qu’on distingue plusieurs types de données publiques et plusieurs logiques de production ?
On peut distinguer plusieurs "filières" de production de données :
Est-ce qu’on peut sérier et appuyer sur des éléments forts de droit ces différentes approches ?
Maître Jean Martin
On parle de données publiques produites dans le cadre de la mission de service public, non industriel et commercial.
Si l’acteur public détient un gisement d’informations, c’est forcément dans le cadre de sa mission initiale de service public, non industriel et commercial. Le critère proposé ne peut pas être opérant.
Georges Bertrand
Dans le domaine de l’information géographique, on a entamé, au sein de la CNIG, une réflexion où on essaie d’opérer une distinction par rapport à l’emploi et à l’utilisation des données. On en arrive à définir :
Dans cette démarche, les données essentielles pour le géoréférencement doivent faire l’objet d’une tarification au coût marginal de reproduction, tout en gardant en mémoire le raisonnement économique "Est-ce que l’on en tue pas potentiellement le service en opérant de cette façon là".
Beaucoup d’acteurs pensent que non car cela génèrera une dynamique avec des services à valeur ajoutée pour entretenir ce référentiel. Le producteur de données reste plus timide.
Quelque soient le raisonnement et la base juridique, il faut être sûr de l’objectif poursuivi. En matière géographique, l’information doit être réutilisée au maximum pour permettre que les acteurs soient bien informés et aient une vision synthétique de ce qui se passe sur les territoires.
Jean-Yves Chérot
Dans l’essai de fonder sur le droit des critères de distinction, il ne faut pas oublier le droit de la concurrence car, au moins le droit communautaire de la concurrence s’impose au législateur et on ne pourra pas passer outre. Or, il y a de nombreuses décisions du Conseil de la concurrence en matière de tarification de données publiques.
Il est vrai cependant que le Conseil de la concurrence, comme l’a rappelé Jacques Sauret, n’est pas compétent pour contrôler les prix. Il y a un cas cependant où il peut intervenir de façon approfondie sur les tarifs, celui des facilités essentielles. Une base de données peut constituer, en droit de la concurrence, une facilité essentielle, c’est-à-dire un investissement qui n’est pas duplicable à un coût abordable et qui, par conséquence, génère pour le propriétaire des obligations particulières en terme de concurrence. Exemple de facilités essentielles : fichier SIRENE de l’INSEE, la base annuaire de France Télécom.
Dans cette hypothèse, le droit de la concurrence oblige le propriétaire à céder l’accès mais prévoit aussi une tarification avec des règles particulières. Le Conseil de la concurrence exerce alors un contrôle très précis sur la tarification.
Il y a beaucoup d’informations dans les décisions rendues par le Conseil de la concurrence. Ne faudrait-il pas partir de ces leçons de droit économique et d’économie pour trouver des critères généralisables à d’autres hypothèses.
Il y a beaucoup d’information dans les décisions rendues par le Conseil de la concurrence. Ne faudrait-il pas partir de ces leçons de droit économique et d’économie pour trouver des critères généralisables à d’autres hypothèses.
Michel Vajou
Ce concept de facilité essentielle semble puissant. Est-ce qu’il pourrait être évoqué dans la directive ?
Jean-Yves Chérot
La directive se situe en dehors de ces schémas décrits. Toutes les bases de données publiques ne sont pas des facilités essentielles. L’ordonnance doit travailler dans la généralité. Dans le cas d’une facilité essentielle, il faudra appliquer le droit de la concurrence en plus de l’ordonnance.
Régulation
Michel Vajou
La régulation aujourd’hui, c’est le contentieux. Ce sont des procédures longues, coûteuses, et pas forcément productrices de sécurité juridique.
Quelle instance pourrait être une alternative à la voie du contentieux ?
Quel doit être le profil idéal d’une instance de régulation, sa composition, ses pouvoirs réglementaires... ?
Loïc Minvielle
Il faut une instance de régulation, Elle doit être une juste représentation entre les points de vue du secteur public et privé, qu’elle puisse prendre en compte les différents points de vue.
Il faut bien sûr qu’il puisse y avoir des négociations directes entre les organismes publics et leurs clients du côté privé. Si ces négociations directes ne peuvent aboutir, je dois pouvoir me référer à une instance de régulation qui puisse représenter les deux points de vue.
François Duvernet
Dans le cadre de la météorologie, le problème se pose au niveau européen, voire international.
Nous avons mis en place un organisme entre les services météo européens avec notamment un catalogue unique entre les différents services. Cet organisme impose aux services météo qui souhaitent avoir une activité commerciale d’avoir une comptabilité analytique.
Il devrait s’élargir, avec le secteur privé pour jouer le rôle de régulation. Ce rôle suppose une technicité élevée pour distinguer données, services à valeur ajoutée, facilités essentielles...
Michel Bazex
Dans le système juridique actuel, il y a ce qu’il faut.
Si l’utilisation d’une base de données est une activité économique, c’est le Conseil de la concurrence.
Si l’utilisation de la base de données relève d’une mesure d’organisation du service public, il y a un Ministre de tutelle et le Conseil d’Etat.
Le Conseil d’Etat a montré dans l’affaire CEGEDIM qu’il était parfaitement apte à résoudre le problème.
Une autorité spéciale de régulation n’est pas nécessaire en l’espèce.
Dans le cas où le producteur n’intervient pas sur le champ concurrentiel, c’est le juge administratif qui tranche.
Les instances devant le Conseil de la concurrence durent en général 3 ans.
Si on crée une instance supplémentaire, on multiplie les conflits entre les instances.
Du point de vue juridique, je n’en vois pas la nécessité.
Yves Riallant
Au sein de l’Afigeo, il y avait beaucoup d’avis pour qu’il y ait une instance de régulation, où les aspects techniques puissent être éclairés par des compétences particulières.
Un organisme de régulation est important à condition qu’il soit étayé d’avis techniques. Ce doit être un organisme indépendant, mais pas forcément paritaire.
Benoît Tabaka
Nous sommes partis d’un constat fort : le juge est un régulateur, mais pas adapté au secteur des données publiques. C’est long et coûteux.
Beaucoup de données sont utilisées dans le secteur du commerce électronique. Or un retard pris par le développement de projet de quelques mois peut être néfaste pour une société.
Les acteurs sont demandeurs, mais il ne faut pas mettre en place une usine à gaz.
Trois problèmes se posent :
Le Forum des Droits sur Internet en avril 2003 a proposé une modification de la CADA :
La CADA a une logique purement administrative.
Mais le Conseil d’Etat applique le droit à la concurrence, le droit à la propriété intellectuelle, voire le droit à la consommation.
Le Forum des Droits sur l’Internet suggérait des modifications de la CADA avec l’entrée dans la CADA de représentants de rediffuseurs privés, mais aussi des utilisateurs finaux.
Michel Vajou
Quels pouvoirs pour cette nouvelle CADA ?
Benoît Tabaka
Nous ne sommes pas allés jusqu’à lui attribuer le statut d’organisme de régulation. Nous avons pris modèle sur le comité de service public de diffusion du droit sur internet. C’est un organisme composé de représentants du service public, privé, des utilisateurs. Il a cette mission d’attribuer les licences, de regarder les aspects tarifaires. Cela fonctionne sans qu’il y ait de conflits, sans qu’il ait des pouvoirs de sanction.
La CADA dans cette nouvelle forme devrait être impliquée davantage en amont : pas seulement un organisme de médiation, mais soumis par avis sur les conditions de ré-exploitation, sur les aspects tarifaires.
Il va y avoir une implication de la CAD à chaque étape de l’élaboration contractuelle de la données publique : mode de préparation des licences, trouver des arrangements...
Denis Berthault
L’exemple donné de la réussite du Service public d’accès au droit doit être ici combattu.
Les relations entre éditeurs et l’Etat sont en train de se tendre : l’Etat augmente son intervention dans le domaine de l’information juridique.
Cette commission n’est pas paritaire : le secrétariat général est assuré par le secrétariat général du gouvernement.
La présence d’utilisateurs dans ce cadre peut amener une confusion des genres.
Si l’utilisateur final veut dialoguer avec son fournisseur, il peut le faire directement.
Georges Bertrand
Sur la régulation, notre proposition va plus vers une instance de concertation que vers une instance de régulation. Si on crée une nouvelle instance, cela créera encore de la complexité.
Mais on ne peut se satisfaire de la situation actuelle.
Le système du contentieux pose le problème de la durée (cf. l’annuaire universel).
Dans le domaine de l’information géographique, où les acteurs sont de taille modeste, la situation est ingérable actuellement.
A titre personnel, je préconiserai d’élargir et de fusionner la CADA et la CNIL.
Il y a des positions antagonistes, des sources de difficultés. Il faut prendre en compte les deux bouts de la chaîne : les besoins d’accès et les besoins de protection.
Cela existe dans certains pays.
Concernant la tarification, on présente comme un cataclysme la réduction de recette pour certains producteurs publics : le problème existe, mais cela représente au maximum 50 millions d’euros dans les cas extrêmes.
Il serait souhaitable que l’ADAE nous donne des chiffres.
Dans les recettes qui feraient défaut, il y a une grande partie qui provient du secteur public. Cela ne serait pas forcément une perte nette et cela permettrait une économie forte.
Cela permettrait d’éviter les longues discussions que l’on a actuellement.
Wassim Boutanos
Il est délicat de faire abstraction, dans le débat sur la régulation, des organismes existants.
La CADA a annoncé qu’elle était prête à assumer ce rôle à supposer que ses compétences et ses moyens soient modifiés.
L’idée de l’ADAE, toujours en débat, serait une forme d’élargissement des compétences de la CADA et de son action bien en amont des problèmes et contentieux qui se posent : un rôle de conseil aux administrations, conseil au niveau de la composition des répertoires.
Cela suppose bien sûr un élargissement de la composition des membres, de prendre en compte les diffuseurs...
Synthèse et présentation des propositions du groupe inter-associations
Maître Jean Martin, Avocat à la Cour
Ce texte est le fruit de plusieurs années de travail des associations réunies sous les auspices du GFII. Une commission spécialisée, composée de personnes compétentes, présentant le pluralisme des expériences et des intérêts, s’est réunie avant et pendant la directive pour faire germer les réflexions dans le bon sens : cette composition préfigure l’autorité de régulation.
Ces travaux "décoiffent".
Le texte présente une caractéristique essentielle : les acteurs de cette réflexion ont voulu une loi, pas une circulaire, ni une simple transposition de la directive.
Dans l’objectif affiché de permettre à l’administration d’exercer pleinement ses missions et au marché de se développer, c’est une nouvelle logique, le franchissement d’une étape décisive.
Il faudrait chiffrer le coût pour notre société française des contentieux, des travaux financés par le secteur privé et public, des freins, des blocages...
Les acteurs de cette réflexion expriment à travers ce texte la volonté d’une réforme, parce que nous sommes en présence d’une ressource nationale essentielle, comme le disait en introduction M. Martin-Lalande.
Il faut passer d’un régime administré à un régime régulé.
Cette démarche commune, volontariste, secteur public et secteur privé, s’exprime à travers l’énoncé de principes généraux fondateurs puis des clés de mise en œuvre.
Depuis 15 ans, nous sommes passés d’une phase de controverse, à une phase de réflexion commune vers une phase de maturation des réflexions. Il y a des convergences entre les acteurs du secteur public et privé, des acquis, qu’ils résultent de la jurisprudence, de l’évolution des esprits ou d’une clarification d’un sujet complexe au niveau de la mise en œuvre.
Le texte proposé va plus loin. Il s’inscrit pleinement dans l’esprit de la directive : il va donc au-delà du texte de la directive.
Liberté de réutilisation
Le premier principe général fondateur est essentiel : il pose le principe de la liberté de réutilisation, avec des exceptions. Toute donnée publique est réutilisable : ce principe inverse la logique. C’est à l’administration de justifier qu’il n’y a pas de possibilité de réutilisation, par des motifs d’intérêts généraux.
Cela entraîne la possibilité d’accéder aux données.
S’il n’y a pas de possibilité d’y accéder, il faut justifier pourquoi, dans l’intérêt général ou dans des intérêts particuliers légalement reconnus, je ne peux accéder aux données.
Le refus devient l’exception, le droit devient le principe.
Il y aura un bouleversement dans les esprits et dans les comportements.
Le cadre
Il s’agit d’un régime de droit public pour des données publiques : il ne s’applique qu’aux données publiques, produites sur financement public, dans le cadre de mission de service public.
Il ne concerne pas les données produites dans le cadre d’une activité industrielle et commerciale de l’administration. Sinon, cela entraînerait des effets de distorsion.
Le statut de l’organisme doit être indifférent, c’est la nature de la mission au cours de laquelle les données ont été produites, pour laquelle elles ont été produites, qui doit être prise en compte.
Les limitations
On doit distinguer les vraies exceptions des limitations.
Le droit de propriété intellectuelle n’est pas une exception au droit de réutilisation des données. Il est une restriction potentielle : le droit de réutilisation s’applique dans la limite du respect du droit de la propriété intellectuelle. Il n’y a pas de difficulté au principe de la rémunération proportionnelle, qui est un principe fondamental de notre vision humaniste du droit d’auteur. En effet, ces gisements informationnels sont rarement éligibles au droit d’auteur (l’expression de la personnalité) : ce sont plutôt des droits économiques de propriété intellectuelle qui sont susceptibles d’être appliqués et donc nous n’avons plus les contraintes de la rémunération proportionnelle.
Par ailleurs, le code de la propriété intellectuelle n’interdit pas une rémunération forfaitaire.
Car on peut songer que la contribution individuelle de l’agent ou non-agent, se fondera dans un ensemble : dès 1957, on a admis que lorsque la contribution d’un auteur est une petite partie difficilement identifiable, la rémunération forfaitaire est licite.
Les données personnelles ne constituent pas une exception : lorsque l’on veut réutiliser des données personnelles, on doit satisfaire au respect d’une législation particulière.
Il doit y avoir une articulation entre principes généraux et des principes spéciaux. D’où l’intérêt des instances de régulation.
Définition de la réutilisation
Le concept de réutilisation doit être défini de la façon la plus large. Or il y a une ambiguïté dans le texte communautaire : on a l’impression que le citoyen, association, opérateur privé... n’aurait pas le droit de réutiliser les données, dans une même finalité que celle de la mission de service public, non industrielle et commerciale, que l’organe producteur.
On ne voit pas pourquoi un acteur privé ne pourrait pas faire la même chose que l’opérateur public.
Nous voulons la fluidité, la circulation, l’appropriation par la collectivité dans toutes ses dimensions de ces données publiques.
Tarification
Le principe tarifaire doit être équitable. Les questions qui restent en suspens : la question de la proportionnalité.
Un point innovant dans la réflexion est la finalité dans la tarification.
Sous le couvert du plein accomplissement des missions de l’administration et des moyens donnés aux opérateurs privés d’agir, il y un principe qui doit être affirmé : ce sera un guide pour l’autorité de régulation et même pour le juge pour l’appréciation des éléments. Il faut une tarification non seulement orientée vers les coûts, mais surtout vers la réutilisation.
La tarification doit être déterminée pour favoriser la réutilisation.
Publicité
Il faut maximiser la connaissance des gisements, faciliter l’accès aux données au sens des questions juridiques et tarifaires.
Un observatoire
Il faut un lieu d’observation et de connaissance de l’existence des données publiques, pour dynamiser le marché (qui pourrait rédiger un rapport annuel mettant en évidence les acteurs publics qui n’ont pas réalisé le travail de répertoire de leurs données). Il faut également une fonction de concertation et une fonction de médiation.
Le juge, sur ces questions, est incompétent. Il devra avoir recours à des rapports d’experts : cela sera long et coûteux.
Il faut un dispositif qui remplisse la fonction dont la société a besoin. La fonction de médiation présente de nombreuses vertus.
Passons des données publiques administrées à une société des données publiques régulées.
Serge Chambaud clôt les débats et remercie l’Assemblée Nationale et M. le Député Patrice Martin-Lalande.
Nous sommes dans la dernière ligne droite pour la transposition de la directive. Notre souhait, en organisant ce séminaire, était d’alimenter le débat et de faire en sorte que le point de vue des professionnels soit pris en compte dans le cadre de l’élaboration de ce texte.
Serge Chambaud invite les participants à regarder l’exposition de dessins d’humour, organisée en collaboration avec l’association "Gueules d’humour" sur le thème "Information et Mondialisation".
Serge Chambaud remercie enfin les orateurs.
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